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解读《新疆维吾尔自治区畜禽屠宰管理条例》
发布者:昌吉招商网   来源:   发布日期:2016-05-09  
  规范屠宰管理 让群众吃上“放心肉”
  ——解读《新疆维吾尔自治区畜禽屠宰管理条例》


  《新疆维吾尔自治区畜禽屠宰管理条例》(以下简称“条例”),经自治区第十一届人大常委会第十次、第十一次两次会议审议,于2009年6月2日通过,将于2009年 8月1日起施行。条例的颁布,是我区畜禽屠宰行业一项重大法制事件,标志着我区畜禽屠宰管理工作走上法制化轨道,对于保证畜禽产品安全,保障公众身体健康和生命安全,让各族群众吃上“放心肉”具有重要意义。

  1997年12月,国务院出台《生猪屠宰管理条例》,并于2007年12月进行了修订。这部法规的出台,对于规范生猪屠宰,保证生猪肉品安全十分必要。但是,我区是少数民族聚居地区,生猪的屠宰及其肉品消费并不占主要地位,而牛、羊等畜禽的屠宰及其消费则高达80%以上,所以《生猪屠宰管理条例》的一些规定并不完全适合我区牛羊等畜禽的屠宰及其管理的实际,特别是在管理体制上,很有必要根据该法规的基本精神,结合我区实际,作出更加可行、更具有针对性、更便于操作的规定。另一方面,随着我区经济和社会的迅速发展以及人民生活水平的不断提高,肉品的消费所占比重越来越大,私屠滥宰屡禁不止,屠宰病死病害畜禽和销售注水肉以及使用注水或者注入其他有害物质的肉品进行食品加工的现象时有发生,甚至有的畜禽定点屠宰厂(场)违法经营,成为制售病害肉品的窝点等等。为此,自2004年,自治区开始着手起草条例草案,经过较长时间论证、准备,今年二月,自治区人民政府正式提请自治区人大常委会审议,并获得通过。条例共五章四十条,主要内容有:

  一、条例的适用范围

  准确、科学的适用范围是一部法律规范具有执行力和可操作性的一个重要前提。对此,本条例分别从三个不同方面做出了规定。一、行为规范适用范围。作为一部管理性法规,规范社会屠宰行为和执法主体监管行为是其主要内容。条例规定,“从事畜禽屠宰及其监督管理”适用本条例,考虑到我区各民族的风俗,比如“肉孜节”、“古尔邦节”穆斯林群众各家自宰牛羊庆祝等情况,为了方便群众,条例同时也做了例外规定,即“个人自宰自食”的畜禽除外。二、效力对象适用范围。第三条规定:“本条例所称畜禽,是指牛、羊、马、鸡、鸭、鹅等家畜和家禽;所称畜禽产品,是指屠宰后未经加工的畜禽胴体、肉、脂、脏器、血液、骨、头、蹄等。”显然,生猪的屠宰管理不在本条例规范之内。同时,根据国务院《生猪屠宰管理条例》第二条的授权,在本条例第三十九条又作出规定:“生猪屠宰及其监督管理,依照国务院《生猪屠宰管理条例》执行。生猪小型屠宰点的设立、审批、管理参照本条例有关规定执行。”以填补生猪小型屠宰点设立、审批、监管的法制空白。三、时间、空间效力范围。本条例作为地方性法规,第二条明确规定“在自治区行政区域内”从事畜禽屠宰及其监督管理的应当遵守本条例,鉴于畜禽屠宰监管工作在我区具有的重大意义和深远影响,本条例需要进行大量的实施前准备工作,条例第五章附则第四十条规定:“本办法自2009年8月1日起施行”,对条例的生效时间作出明确规定。

  二、确立了畜禽定点屠宰的重要制度

  条例第三条规定“自治区实行畜禽定点屠宰、集中检疫制度。”我区的定点屠宰制度始于1996年,当时的定点屠宰依据主要是一些政策性文件,从畜禽屠宰市场长期的监管实践,和《生猪屠宰管理条例》施行定点屠宰十几年的运行经验,证明定点屠宰是一项确保畜禽肉品安全行之有效重要制度,很有必要作为一项基本制度在条例中明确。本条例将其他畜禽屠宰也纳入到定点屠宰制度之中,并同时对畜禽定点屠宰制度做了进一步完善:

  一是完善了畜禽定点屠宰厂(场)设置规划制度。事业发展,规划先行。为了把规划责任落到实处,条例第八条明确规定,畜禽定点屠宰厂(场)由自治区商务行政主管部门会同畜牧、卫生、环境保护以及其他有关部门制定。同时,将“合理布局、适当集中、有利流通、方便居民、保护环境”确定为规划设置的原则,以保证畜禽定点屠宰厂(场)建设的科学性。

  二是从法律制度上明确了畜禽定点屠宰厂(场)设置的审批权。鉴于畜禽屠宰工作的历史情况、管理现状,条例将畜禽定点厂(场)设置的审批部门确定为自治区商务行政主管部门,同时要求设立畜禽定点屠宰厂(场)先要经过州、市(地)商务行政主管部门的审查,以利于调动各地工作的积极性,形成了两层把关、上下互动,有利于统一监管。

  三是为了加强监督,明确了畜禽定点屠宰厂(场)的公布制度和退出制度。依据行政许可的公开原则,条例第十一条规定:“经批准建立的畜禽定点屠宰厂(场),由自治区商务行政主管部门及时向社会公布。”同时,在法律责任部分规定,商务行政主管部门在监督检查中发现畜禽定点屠宰厂(场)严重违法或者不再具备条例规定条件的,责令限期整改,逾期还达不到条件的,由原发证单位取消其畜禽定点屠宰厂(场)资格。

  四是加强定点屠宰管理和方便群众生活并重。定点屠宰并不是一味的集中,施行定点屠宰的同时,必须要保障边远地区、交通不便地方的畜禽肉食品供应。对此,条例专门对小型屠宰点的设立条件、审批程序和法律责任做了规定,即条例第五条第三款规定:“乡镇以下小型屠宰点的设置,由县级人民政府商务行政主管部门会同畜牧行政主管部门提出审查意见,经县级人民政府审定,报州、市人民政府、地区行政公署批准。”第十四条规定:“乡镇以下设置的小型屠宰点,应当符合以下条件:(一)地处偏僻、居住分散、交通不便、屠宰量较小;(二)畜禽产品仅限于向当地市场供应;(三)有固定的屠宰场所;(四)有依法取得健康证明的屠宰人员;(五)具备基本的卫生条件;(六)依法取得动物防疫条件合格证;(七)国家法律、法规及强制性标准规定的其他条件。”“按照前款规定批准设置的小型屠宰点,由县级人民政府向社会公布。”第三十五条规定:“小型屠宰点违反本条例规定,屠宰未取得检疫证明、病死病害、注水或者注入其他物质的畜禽的,或者屠宰后注水或者注入其他物质的,以及未按照规定超出限定的区域销售的,由县级人民政府畜牧行政主管部门责令停止违法行为,没收畜禽、畜禽产品,视情节轻重可以并处货值金额1倍以上3倍以下罚款。”做此规定,提高条例本身可操作性,同时从制度上解决了地处偏僻、居住分散、交通不便、屠宰量较小地区群众的肉食品消费问题。

  三、规范检验、检疫制度,加强监督管理

  条例在总则第四条确立了畜禽屠宰集中检疫和依法检验制度。检验、检疫制度的规范、完善,对于食品源头的安全具有关键性作用,检验、检疫结果客观公正对肉品安全至关重要。我区的实际情况不容乐观,特别是基层小型屠宰企业,证章管理还不够严格,检验、检疫有时流于形式、屠宰活动还需要进一步规范。因此,为了让群众吃上“放心肉”,本条例在《中华人民共和国食品安全法》6月1日正式实施的背景下,进一步规范了检验、检疫活动,确保检验、检疫制度落到实处,条例第十七条规定:“动物卫生监督机构依照《中华人民共和国动物防疫法》和国务院兽医主管部门的规定对畜禽、畜禽产品实施检疫。”第十八条规定:“畜禽定点屠宰厂(场)应当按照国家规定的肉品品质检验规程进行检验。肉品品质检验包括宰前检验和宰后检验。检验内容包括健康状况、传染性疾病和寄生虫病以外的疾病、注水或者注入其他物质、有害物质、有害腺体以及国家规定的其他检验项目。”“肉品品质检验人员实行持证上岗制度。检验人员应当依照有关法律、法规的规定,依照食品安全标准和检验规范对肉品进行检验,出具检验报告,并对检验报告负责。”

  同时,在加强监督管理方面,条例还分别确立了以下制度,完善监管内容:

  (一)记录保存制度。为了建立健全的追溯制度,保证肉品质量安全问题事后能采取有效的补救措施,条例规定了对屠宰畜禽的来源和去向以及病害畜禽的处理情况必须要如实记录,并保存两年以上。

  (二)无害化处理制度。为避免病害畜禽及其产品的二次污染,条例规定对病害畜禽和畜禽产品,要在动物卫生防疫机构或者商务行政主管部门的监督下,按照规定进行无害化处理。无害化处理的费用和损失,县级以上人民政府按照国家和自治区规定给予补助。

  (三)畜禽产品召回制度。为避免或者减少已经流入消费市场的病害畜禽产品的危害,根据《中华人民共和国食品安全法》的精神,强化畜禽产品生产者作为食品安全第一责任人的责任,条例要求畜禽定点屠宰厂(场)应当建立产品召回制度。

  (四)日常监督检查制度。针对畜禽屠宰监督管理中定期检查的情况,条例规定行政执法部门要加强对畜禽定点屠宰活动的日常检查,实行定期检查与日常监管相结合,全面检查与随机抽检相结合,确保屠宰的每个环节都是安全的。同时对行政相对人的配合义务做出规定:“被检查的单位和个人应当给予支持和配合,不得刁难、拒绝或者以威胁、暴力等方式阻碍监督检查。”

  (五)举报监督制度。为了加强社会监督,及时发现、及早处理屠宰活动中的违法行为,条例明确规定县级以上商务行政主管部门应当建立举报制度,受理群众的举报并及时依法处理。

  (六)小型屠宰点畜牧行政主管部门监管制度。小型屠宰点都分布在经济欠发达地区,数量较多,高度分散,情况复杂,管理难度大,各方面保障较差,也最容易出问题。为了避免因职责不清、权限不明而发生管理部门之间的推诿扯皮,根据多年来自治区管理的经验和实际,条例第五条第四款规定:“乡镇以下设置的小型屠宰点有畜牧行政主管部门监督管理。”

  四、明确法律责任,加大惩处力度

  畜禽屠宰活动事关群众身体健康、生命安全、社会和谐,对畜禽屠宰违法行为加大处罚力度,是对人民群众利益实施最大保护。条例第四章法律责任部分共十一条,对畜禽屠宰十七种主要的违法行为或情形和监督管理执法人员的违法行为的法律责任做了规定。主要有:

  (一)未经行政许可或者违反行政许可规定的。包括:未经定点从事屠宰活动的;冒用或者适用伪造的畜禽定点屠宰证书、畜禽定点屠宰标志牌的;畜禽定点屠宰厂(场)涂改、倒卖、出借、出租、转让畜禽定点屠宰证书、畜禽定点屠宰标志牌的;县级以上商务行政主管部门在监督检查中发现畜禽屠宰定点屠宰厂(场)不再具备本条例规定条件的。

  (二)定点屠宰厂(场)、点违法从事屠宰活动的。包括:畜禽定点屠宰厂(场)屠宰畜禽不符合国家规定的操作标准和技术要求的、未如实记录屠宰的畜禽来源、畜禽产品流向及其数量的、未建立或者实施肉品质检验管理制度的、对肉品品质检验不合格产品未按照国家有关规定处理并如实记录处理情况的、向未经定点违法从事畜禽屠宰活动的单位和个人提供畜禽屠宰场所、畜禽产品储存设施等条件的、明知他人对畜禽、畜禽产品注水或者注入其他物质而为其提供场所便利条件的;畜禽定点屠宰厂(场)销售未经检验或者检验不合格的畜禽产品的;畜禽定点屠宰厂(场)对畜禽、畜禽产品注水或者注入其他物质的;畜禽定点屠宰厂(场)屠宰注水或者注入其他物质的畜禽的;小型屠宰点屠宰未取得检疫证明、病死病害、注水或者注入其他物质的畜禽的,或者屠宰后注水或者注入其他物质的,以及未按照规定超出限定的区域销售的。

  (三)其他畜禽屠宰相关主体从事违法行为的。包括:从事畜禽产品销售、肉食品生产加工的单位和个人,以及餐饮服务经营者、集体伙食单位,其销售、使用的畜禽产品是非畜禽定点屠宰厂(场)、点屠宰的、未经肉品品质检验或者检验不合格的或者是注水或者注入其他物质的。

  条例遵循权责相一致、有权必有责的原则,规定行政执法单位必须依法行政,结合屠宰管理实际中较多出现的违法行为,重点规定了几种常见情形,对行政执法单位及其工作人员给予行政处分:1、未按规定程序、条件审查、批准定点屠宰厂(场)、点的;2、未依法履行职责,造成畜禽产品质量安全事故的;3、接到举报或者发现违法屠宰、经营行为不查处的;4、不依法履行检疫职责、检验监管职责,造成违法屠宰或者不合格畜禽产品流通的;5、隐瞒畜禽产品质量安全事故不报的;6、其他滥用职权、徇私舞弊、渎职失职的行为。

  无规矩,不方圆。条例的出台弥补了屠宰领域的法律空白,我们相信,条例颁布实施,必将对规范自治区的畜禽屠宰活动产生积极的作用,促进屠宰行业健康有序发展,保障肉品安全,让广大群众得到更大的实惠。

  (作者系自治区人大常委会法制工作委员会干部)